«Защищать нужно конкуренцию, а не конкурентов»
В основу доклада легли материалы проектов, выполненных Институтом анализа предприятий и рынков (ИАПР) НИУ ВШЭ в 2007-2010 годах. Как заметил, открывая встречу, проректор ВШЭ, директор ИАПР Андрей Яковлев, некоторые положения доклада можно счесть «провокационными», но тем интереснее и плодотворнее может быть дискуссия с участием представителей экспертного сообщества, бизнеса и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) РФ.
Насколько эффективной до сих пор была антимонопольная политика государства и работа ФАС в частности? С ответа на этот вопрос начала свое выступление соавтор и научный редактор доклада, заместитель директора ИАПР, ординарный профессор ВШЭ Светлана Авдашева. По ее словам, еще пять лет назад среди главных проблемам антимонопольной политики были низкие санкции за нарушение антимонопольного законодательства, непомерно большие масштабы предварительного контроля со стороны ФАС (в год на проверку попадало более чем 20 тысяч сделок), отсутствие стандартов экономического анализа при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, против конкуренции «работало» наследие советской экономики, выражающееся, например, в слабо защищенных правах собственности и специфической структуре рынков, с высокими барьерами входа на них. В таких условиях продавцам заманчиво отказаться от конкуренции в пользу отраслевых договоренностей, в том числе ценовых сговоров.
Государство на стимулирование и защиту конкуренции смотрело, по большому счету, сквозь пальцы, и ФАС оказался единственным государственным органом, готовым принять на себя ответственность за решение этих проблем, что, в свою очередь, потребовало беспрецедентной по мировым меркам концентрации функций и полномочий в руках антимонопольной службы. В сферу ответственности ФАС вошли такие несвойственные антимонопольным органам других стран задачи, как предотвращение недобросовестной конкуренции, конкурентная политика на рынках, проходящих процесс дерегулирования (энергетика, железнодорожный транспорт и другие), контроль за соблюдением условий конкуренции при госзакупках и предоставлении госпомощи.
По словам Светланы Авдашевой, на этом сложном фоне благоприятной оценки заслуживают те успехи, которые были достигнуты ФАС за последние годы. Речь идет о внедрении новаций в российское законодательство и, в частности, о модернизации системы санкций, благодаря чему общая сумма взысканных ФАС штрафов за ограничение конкуренции выросла с двадцати миллионов до полутора миллиардов рублей. «При этом резко повысились стимулы компаний воздерживаться от нарушения антимонопольного законодательства, и многие, самые одиозные, формы нарушений стали уходить в прошлое, — отметила Светлана Авдашева. — С другой стороны, до половины решений ФАС оспаривается компаниями в судах, которые в плане глубины и разумности экономического анализа за пять лет прошли тот путь, который американские суды проходили за 30-40 лет. И в этом тоже заключается большая заслуга ФАС, который предложил методическую основу экономического анализа при применении антимонопольного законодательства».
Однако с началом экономического кризиса 2008-2009 годов в деятельности ФАС «появились очень тревожные тенденции». Правительство оказалось перед соблазном использовать ФАС в качестве инструмента антикризисной политики. При этом увеличилось число «ошибок первого рода», то есть фактов признания противоречащей антимонопольному законодательству деловой практики, которая реально конкуренцию не ограничивает. «На наш взгляд, этот подход и открыл путь к тем рискам, с которыми сейчас сталкивается российское антимонопольное законодательство», — добавила Светлана Авдашева.
К числу наиболее существенных рисков в докладе относятся защита государством интересов отдельных конкурентов, «скатывание» к тарифному регулированию, преследование виртуальных сговоров и вовлечение ФАС в дела, где речь не идет об ограничении конкуренции. Масла в огонь подливает решение Высшего арбитражного суда, согласно которому почти любое нанесение ущерба конкуренту может служить доказательством факта недобросовестной конкуренции. «Высшую школу экономики часто обвиняют в том, что мы якобы против наказания за нанесения ущерба. Нет, мы — за такое наказание, но только если ущерб явился результатом ограничения конкуренции», — подчеркнула Светлана Авдашева. Злоупотребление этой нормой может привести не к защите, а к снижению конкуренции, и самый яркий тому пример — тринадцатая статья закона о торговле, запрещающая ритейлерам «дискриминацию» поставщиков и де-факто делающая невыгодным заключение договоров с новыми игроками на рынке.
Этой же темы коснулся в своем комментарии директор по взаимодействию с органами государственной власти компании «М. Видео» Тагир Калимуллин, являющийся также доцентом кафедры экономической социологии ВШЭ. Он уверен, что «не дело ФАС вмешиваться во взаимоотношения поставщиков и торговых сетей», и надеется, что действие соответствующих положений закона о торговле не будет распространено на непродовольственные рынки.
Риски, обычно характерные для тарифного регулирования, возникают при применении ФАС нормы о монопольно высокой цене: по мнению авторов доклада, неприемлемо использовать для определения такой цены сопоставление с издержками. Очень сложной для антимонопольных служб любого государства является задача раскрытия сговоров, успешно довести до суда удается, как правило, не больше пяти-шести дел в год. Но в России, как водится, пятью раскрытыми делами удовлетвориться не могут и стремятся, чтобы их было как можно больше. Показательным в этом смысле стало выступление начальника управления по борьбе с картелями ФАС Александра Кинева, доложившего о росте числа накладываемых на бизнес штрафов и открытии более ста дел в связи с ростом цен на продукты питания, отмечавшимся прошлым летом и осенью (о необоснованности и экономической несостоятельности подобных претензий к торговцам говорили почти все участники дискуссии). Особую ставку Александр Кинев делает на усиление взаимодействия с силовыми органами и оперативно-розыскную деятельность, права на ведение которой добивается ФАС.
Авторы доклада предлагают провести ревизию статуса и задач ФАС и не оценивать эффективность работы ведомства и тем более не определять объемы его финансирования, исходя из количественных показателей: числа возбужденных дел, раскрытых сговоров (реальных и мнимых) и объема взысканных штрафов. Необходимо прекратить «колебание маятника санкций», «дрейфование» в сторону тарифного регулирования и переквалификации действий, нужно защищать конкуренцию, а не конкурентов, уверена Светлана Авдашева.
Однако выступивший на встрече начальник аналитического управления ФАС Алексей Сушкевич считает, что «защита слабого» естественным образом стала одним из фундаментальных принципов деятельности российского антимонопольного ведомства. По его словам, половина всех рассматриваемых ФАС дел приходится на споры потребителей и производителей монопольных услуг и только усилия ФАС позволяют хоть как-то контролировать поведение естественных монополий, которые «невозможно перевоспитать и сделать конкурентами». Вмешательство «антимонопольщиков» необходимо в том числе для предотвращения социальных конфликтов, возникающих, когда разнообразные монополисты, особенно на локальных рынках, неожиданно для бюджетных потребителей повышают цены на свою продукцию или услуги.
Признавая, что ФАС перегружена делами, попадающими под ее компетенцию (сотрудники ФАС обрабатывают в пять-десять раз больше дел, чем их коллеги за рубежом), Алексей Сушкевич отмечает скорость их рассмотрения. «Мы быстро рассматриваем дела, и в большинстве случаев это хорошо, потому что у нас большой массив простых, рутинных дел, — сказал чиновник. — Но для некоторых дел, например, по картельным соглашениям, трехмесячный срок вообще-то маловат. Еврокомиссия аналогичные дела может рассматривать годами, но в России, с быстро меняющейся политической и экономической ситуацией, годичное, двухгодичное рассмотрение дел административным органом поставило бы под сомнение обоснованность самого вмешательства в экономические отношения».
В качестве позитивных изменений в работе ФАС Алексей Сушкевич выделил сокращение на порядок числа сделок, находящихся на предварительном контроле службы: теперь их «всего в два раза больше, чем в США, и не больше, чем во всем Евросоюзе». Кроме того, рассмотрение ходатайств в антимонопольном органе «почти ничего не стоит заявителям».
Доклад позволил главному аналитику ФАС «отметить для себя две проблемы»: необходимо сформировать «грамотное административное представление о том, как должен быть устроен антитраст», а также определиться с инструментом оценки полезного эффекта от работы антимонопольной службы. Цифры и показатели, по признанию Алексея Сушкевича, впечатляют общество и чиновников гораздо больше, чем «абстрактная поддержка конкуренции».
Разрастание антимонопольного законодательства и включение в него «посторонних» тем при невысоком уровне качества экономического анализа и принятия решений по ведущимся ФАС делам беспокоит советника руководителя Федеральной службы по тарифам РФ Ольгу Аллилуеву. «Зачастую получается так, что вы не защищаете конкуренцию, а стимулируете «серых» посредников, которые затем шантажируют заказчиков», — упрекнула она коллег, выступив также категорически против наделения ФАС возможностью проводить оперативно-розыскные мероприятия.
Заместителю директора «Межрегионального аналитического центра» Юрию Симачеву позиция антимонопольной службы представляется «искренней и даже по-детски искренней, а это опасно при том инструментарии, который уже сейчас есть в распоряжении ФАС». Использовать этот инструментарий пытается и государство в целях политических, и бизнес в целях экономических. В результате подача жалоб в ФАС подменяет поиск стратегического решения рыночных проблем. В свою очередь, Андрей Яковлев, напомнив, что «мы живем в той стране, в которой живем — с весьма несовершенными рынками и государственными институтами», сослался на ситуацию в сфере государственных закупок, где фактически действует презумпция виновности: законодательством и правоприменителями заведомо предполагается, что госзаказчики являются недобросовестными.
Научный сотрудник Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и Института экономики переходного периода Вадим Новиков полагает, что специфическое отношение ФАС к участникам рыночных отношений проявилось не в период кризиса, а является сущностной характеристикой российской антимонопольной службы. ФАС, в которой изначально были сильны «леволиберальные» идеи, с одной стороны, является самым открытым государственным органом в России, с другой — «по умолчанию» воспринимает бизнесменов как потенциальных нарушителей законодательства. По мнению эксперта, задача нынешней антимонопольной политики состоит не в том, чтобы развивать больше практик, увеличивающих общественное благосостояние, а в том, чтобы «ни одна антиконкурентная практика и ни одно антиконкурентное действие не было пропущено». Как и Светлана Авдашева, Вадим Новиков констатировал, что антимонопольные органы, увлекаясь предотвращением ошибок второго рода, сами, вольно или невольно, продуцируют ошибки первого рода.
«Я сторонник отмены антимонопольного законодательства, — признался Вадим Новиков, — но я был бы рад жить в стране, где рекомендации авторов доклада проведены в жизнь — это привело бы к изменению подходов государства к принятию решений и в других сферах».
Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ